Visor de obras.

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Universidad de Oxford

El programa de privatizaciones británico ha atraído poderosamente la atención internacional en los últimos diez años por los siguientes motivos. En primer lugar, ha promovido un cambio rápido e importante en la estructura de propiedad de la economía. Las empresas públicas producían un 11 % del PIB británico en 1979; ahora son pocas las que quedan. En segundo lugar, desde mediados de los años ochenta, los esfuerzos británicos se han centrado en la privatización de los sectores de servicios (telecomunicaciones, gas, agua, electricidad), considerados como el coto natural e inevitable de los monopolios públicos. En tercer lugar, y como resultado directo de ello, la privatización en Gran Bretaña ha ido acompañada, necesariamente, de importantes medidas de reforma de la regulación: nuevas instituciones y métodos de control de precios y políticas de desregulación. Según los patrones internacionales, el programa de privatizaciones británico ha sido radical y de gran alcance en todos estos aspectos (al menos antes de que se iniciara la transformación económica en la Europa del Este) y ha dado lugar a una serie de interesantes experimentos, de los que otros países pueden aprender. Este artículo pretende ofrecer una evaluación económica   —80→   de las privatizaciones en Gran Bretaña, al tiempo que extrae algunas lecciones de esta experiencia.

El artículo se organiza del modo siguiente. Como punto de partida, la siguiente sección presenta una descripción general del programa de privatizaciones británico: las principales ventas de activos, los ingresos obtenidos, etc. La sección 3 examina, desde una perspectiva teórica, los efectos de la privatización en tres objetivos amplios: la obtención de ingresos, los objetivos políticos y distributivos y, sobre todo, la eficiencia económica. La sección 4 evalúa los resultados del programa de privatizaciones en relación con los objetivos políticos y distributivos y de ingresos, y las secciones 5 y 6 consideran las medidas de reforma de la regulación y los resultados generales del programa desde el punto de vista de la eficiencia. Las conclusiones de la experiencia británica se recogen en la última sección.

Existe un tema fundamental en el que hay que hacer hincapié desde el comienzo; y es que las consecuencias de la privatización (es decir, la transferencia de propiedad) por lo que respecta a la eficiencia no pueden considerarse sin tener en cuenta, además, las políticas relativas a la competencia y la regulación. De hecho, en los sectores de servicios, estas políticas forman parte integral de la propia política de privatizaciones. Una evaluación de la política de privatizaciones británica, que se ha centrado en estos sectores, debe, por tanto, abarcar las políticas de competencia y de regulación. Como comprobaremos, estas políticas han variado mucho con el tiempo, así como de un sector a otro, y voy a argumentar que las lecciones más importantes e interesantes de la experiencia británica tienen que ver con la competencia y la regulación.

El término «privatización» puede tener una diversidad de significados. En general, puede referirse a la compra de bienes o servicios que se transfieren de agentes públicos a privados. Así, por ejemplo, cobrar por entrar en los museos puede incluirse (y, de hecho, se ha incluido) en definiciones de privatización muy generales. Sin embargo, para nuestros fines es mejor trabajar con una definición más concreta, y, por ello, este artículo se centrará en la privatización de la producción, entendida   —81→   como la transferencia de empresas públicas y de sus actividades a agentes privados. (Obsérvese que esta definición excluye la venta de viviendas públicas a sus inquilinos, una forma de transferencia de propiedad muy importante en Gran Bretaña en los años ochenta²¹).

Cabe distinguir tres grandes tipos de privatización industrial:

1) Privatización de empresas públicas que operan en mercados de producción competitivos, sin fallos de mercado importantes.

2) Privatización de empresas públicas con un poder de mercado considerable, y

3) Concesión de actividades realizadas anteriormente por empresas públicas a agentes privados.

Ejemplos de estos tres tipos de privatización son: 1) la venta de British Steel, 2) la venta de British Gas y 3) la proyectada privatización de algunos servicios ferroviarios.

Los aspectos más sobresalientes de las privatizaciones británicas, aparte de su alcance y rapidez, se encuentran en la importancia dada al segundo tipo de privatización. Gran Bretaña no es el único país que ha privatizado empresas de servicios (Japón y Nueva Zelanda, por ejemplo, también lo han hecho; Alemania pretende privatizar las telecomunicaciones y, naturalmente, existen algunas empresas de suministros de luz, gas, etc., privadas en España), pero sus políticas de privatización, regulación y competencia son notables por su radicalismo²².

Los ingresos obtenidos por la venta de las empresas públicas en Gran Bretaña desde 1979 se recogen en el cuadro 1. Aun teniendo en cuenta la inflación, que ha rondado el 5 % anual desde 1983, es evidente que la actividad privatizadora creció enormemente a mediados de los años ochenta, tras un comienzo relativamente moderado en el período 1979-1983 del primer gobierno Thatcher. Los ingresos por privatizaciones (8.000 millones de libras esterlinas) suponen en la actualidad un 1,5 % del PIB y un 3,5 % del gasto público.

El motivo fundamental de este gran avance en la actividad privatizadora, que se ha mantenido desde entonces, queda reflejado en el cuadro 2. Tras la venta, por un importe de 3.900 millones de libras esterlinas, de una mayoría de las acciones de British Telecom (BT) en 1984, se han vendido muchas grandes empresas, sobre todo de servicios. British Gas (BG), las compañías de agua y la segunda venta de BT obtuvieron

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más de 5.000 millones de libras esterlinas cada una, y la industria eléctrica superó los 10.000 millones²³. Además, se produjo un cambio en las técnicas de venta. A comienzo de los años ochenta, las empresas se vendían, en general, por etapas; posteriormente, se vendieron en muchos casos de una sola vez.

El cuadro 2 no presenta un panorama completo de las ventas de empresas públicas. Únicamente recoge las ofertas públicas de venta de acciones de las empresas estatales. Esta ha sido, con mucho, la forma de privatización más importante, aunque también lo han sido: la venta a otras empresas públicas, por ejemplo, la del grupo automovilístico Rover a British Aerospace en 1988, y la venta a la dirección y a los empleados, por ejemplo, la del National Freight Consortium y de una serie de compañías de autobuses.

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No obstante, el cuadro 2 muestra un cambio evidente en la política de privatizaciones a mediados de los años ochenta. Una vez que el monopolio privado regulado se consideró superior al monopolio público, no hubo prácticamente límites a la privatización. Aparte de la generación de energía nuclear y de participaciones accionariales minoritarias residuales, sólo permanecen dentro del sector público el carbón, los ferrocarriles y el servicio postal, e incluso aquí existen planes de privatización.

El paso del primer al segundo tipo de privatización, es decir, la venta de monopolios y no sólo de las empresas que operaban en sectores competitivos, suscitó importantes cuestiones de política económica, fundamentales para una evaluación de las privatizaciones en Gran Bretaña. La superioridad del monopolio privado sobre el público depende de forma crucial de las políticas de competencia y de regulación, como se discutirá más adelante.

Los objetivos de la política de privatizaciones son muchos y diversos. Los tres más significativos son: (i) la obtención de ingresos, (ii) los objetivos políticos y distributivos y (iii) la eficiencia económica. Este tercer objetivo es el más importante y a él dedicaré una mayor atención.

El cuadro 1 muestra que las privatizaciones han generado una gran cantidad de ingresos para el gobierno británico; pero este hecho tiene escasa significación en sí mismo, ya que existen otras formas de obtención de ingresos, como la venta de deuda pública, y la contrapartida de la venta de acciones es la pérdida de futuros flujos de ingresos. Efectivamente, desde una perspectiva financiera macroeconómica, la venta de deuda pública y la venta de acciones (privatización) son solamente formas alternativas de convertir flujos de ingresos futuros en ingresos corrientes.

Supongamos, por ejemplo, que hay una empresa de la que se espera que obtenga un flujo de dividendos d a perpetuidad, y sea r la tasa   —85→   de descuento (haciendo caso omiso del riesgo²⁴). En estas condiciones, privatizar la empresa sería equivalente a una venta de deuda pública con una renta d, siempre que se hubiera fijado el precio correcto para las acciones (un precio p = d / r). Esta condición es importante. Es relativamente fácil valorar correctamente las emisiones de deuda pública, porque existe un mercado de importante y líquido y porque, en cualquier caso, se puede subastar. Pero es mucho más difícil poner precio a las acciones (por ejemplo, en un monopolio de telecomunicaciones). Esto sugiere que las consideraciones de recaudación, en el sentido apropiado a largo plazo, pueden jugar en contra de la privatización.

No obstante, los objetivos recaudatorios se ven favorecidos por la privatización si ésta conduce a mejoras en la eficiencia. Por ejemplo, si la privatización hace que los beneficios de la empresa pasen de d a D, la riqueza neta para el Gobierno aumenta con ella (potencialmente en [(D-d)/r], siempre que se haya fijado el precio correcto para las acciones. Naturalmente, esto supone que el aumento en los beneficios procede de mejoras en la eficiencia y no de un mayor ejercicio de poder de monopolio, ya que, probablemente, esto último podría haberse conseguido bajo propiedad pública.

Un tipo de argumento distinto sobre la obtención de ingresos tiene que ver con el riesgo de falta de pago. Algunos países no pueden vender deuda pública fácilmente porque el mercado teme el incumplimiento por inflación o suspensión de pagos. Si el riesgo percibido de «falta de pago de las acciones» es menor que el de la deuda pública, la privatización puede tener de nuevo efectos beneficioso sobre los ingresos. La falta de pago de las acciones puede tomar la forma de una renacionalización en términos injustos o, menos abiertamente, de cambios posteriores en la política de regulación y en otras políticas relativas a la empresa. Probablemente, este argumento recaudatorio en favor de la privatización es más aplicable a un país con una grave crisis de deuda que a otro con un sistema financiero más estable, y dudo que tenga importancia para Gran Bretaña, especialmente por lo que respecta a las empresas de servicios (en las que los precios de las acciones reflejan, aparentemente, algunos riesgos de regulación).

En conclusión, el argumento recaudatorio en favor de la privatización no es evidente, puesto que es necesaria una visión a largo plazo de los ingresos. Si la privatización provoca mejoras en la eficiencia, sus   —86→   ventajas recaudatorias aumentan. Pero si existe una tendencia a la subvaloración del precio de venta de las acciones, las consideraciones recaudatorias pueden ser contrarias a la privatización.

La subvaloración del precio de las acciones, aunque mala para los ingresos públicos, posibilita la redistribución de la riqueza y, probablemente, la obtención de ventajas políticas. El Gobierno británico ha dado gran importancia al objetivo de crear una base accionarial más amplia y lo ha promovido mediante una fijación de precios generosa (véase la sección 4), junto con incentivos para que los pequeños inversores mantengan sus acciones en lugar de venderlas para obtener un beneficio inmediato (aunque muchos han hecho esto último). Esto puede ser políticamente atractivo para un gobierno en el poder, ya que los nuevos accionistas tienen un interés personal en la continuación de las políticas y los políticos favorables a la rentabilidad de las empresas que poseen. Además, la subvaloración del precio de venta de las acciones puede darles popularidad por el simple hecho de que los ganadores son muy conscientes de su inesperada ganancia, mientras que los perdedores reales (el contribuyente en general y los beneficiarios del gasto público) lo son menos de su pérdida.

La privatización puede tener efectos distributivos no sólo para los nuevos accionistas, sino también para los consumidores y los proveedores de factores de producción, especialmente de trabajo. Dado que la propiedad pública facilita las subvenciones cruzadas, la privatización puede dar lugar a una redistribución entre los consumidores a medida que ésta desaparece. En tanto que la privatización debilita el poder sindical, puede perjudicar a algunos grupos de trabajadores, aunque, probablemente, las políticas de competencia y de regulación desempeñan un papel más importante a este respecto.

La privatización puede conseguir también objetivos políticos a largo plazo tales como «la reducción de las fronteras del Estado». No obstante, como veremos más adelante, esto no se deriva necesariamente de la privatización, sobre todo en los sectores regulados.

La «economía política» de la privatización es un tema importante, aunque, aparentemente, poco estudiado. La propiedad pública es vulnerable   —87→   a la manipulación política y a la búsqueda y apropiación de rentas, ya que es una actividad llevada a cabo por políticos y cargos públicos muy poderosos. Pero también lo es la privatización.

Los efectos más importantes, y potencialmente más duraderos, de la privatización tienen que ver con los incentivos a la eficiencia microeconómica a nivel de empresa y del sector. El gráfico 1 presenta un sencillo marco de agente-principal para considerar algunas de las relaciones entre propiedad, incentivos y eficiencia.

De forma simplificada, se puede observar que la privatización implica cambios en: (i) Los objetivos del principal: de objetivos políticos o de bienestar a objetivos de beneficios y (ii) La información y otros medios de control del comportamiento de los directivos.

Para discutir en primer lugar los objetivos del principal, supongamos que, si la propiedad es pública, la empresa está dirigida por políticos, cuyo objetivo V es una media ponderada del bienestar W y de sus objetivos personales P²⁵. Entonces, el vector de variables de decisión

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x se elige para maximizar V(x) = m(x) + ¡P(x), donde m es la ponderación de los objetivos personales en la función objetivo. Si la propiedad es privada, x se escoge para maximizar los beneficios, que pueden escribirse como p(x) = W(x) - E(x), donde E recoge el monopolio y otras externalidades. En este marco sencillo, si la privatización implica un cambio en todos los elementos de x de manos públicas a privadas, será más (menos) deseable en sectores y en sistemas políticos en los que E es insignificante (importante) y m es grande (pequeño). Por ejemplo, será, por lo general, más adecuada para los sectores competitivos que para los monopolios.

Pero esto es, obviamente, demasiado simplista. En primer lugar, la privatización no siempre supone la transferencia de toda la autoridad en la toma de decisiones. Algunos elementos de x, por ejemplo, el control de los precios, pueden permanecer en manos públicas, especialmente si existe poder de monopolio (es el caso de E importante).

Shapiro y Willig (1990) suponen que todos los elementos de x continúan sujetos a la influencia gubernamental, pero que la privatización priva a los cargos públicos de información sobre la empresa. Esto sería desafortunado si sus objetivos estuvieran alineados con el bienestar (m pequeño), aunque, en caso contrario, sería deseable.

Laffont y Tirole (1993, capítulo 17), utilizando un modelo de información asimétrica, mantienen que una desventaja de la privatización reside en que los directivos han de enfrentarse a dos conjuntos de principales: los reguladores y los accionistas. La existencia de múltiples principales puede generar malos incentivos.

Un tipo de problema diferente puede plantearse si la autoridad sobre el vector de decisión x se divide de tal modo que las decisiones relativas a la fijación de precios quedan sujetas al control gubernamental, mientras que las decisiones de inversión dependen de la empresa. Si los bienes de capital en cuestión son irrecuperables y duraderos (la infraestructura de las centrales nucleares y de las compañías de agua son buenos ejemplos), el peligro radica en que la empresa privada se sienta desincentivada a invertir eficientemente por miedo a que el gobierno altere de forma oportunista la política de fijación de precios (o de medio ambiente), una vez se haya incurrido en costes irrecuperables. Este «riesgo de regulación» es, naturalmente, un caso del problema de subinversión de Williamson, si bien expondré más adelante que es de   —89→   considerable importancia en relación con el programa de privatizaciones británico²⁶.

Pasando ahora a considerar el control de los directivos, se observa que una diferencia importante entre propiedad pública y privada se encuentra en las presiones del mercado de capitales. En concreto, el que derechos de propiedad como las acciones puedan negociarse hace que su precio revele información. La remuneración de los directivos puede hacerse depender, en parte, de esta información -por ejemplo, a través de opciones de compra de acciones-, con la consiguiente mejora de incentivos, al menos si el precio de las acciones obedece a la hipótesis de mercados eficientes²⁷.

Al igual que la vigilancia de los accionistas, que, sin embargo, puede ser débil debido al problema del polizón (free-rider), las posibilidades de toma de control y de quiebra ofrecen otras vías para que las presiones de los mercados de capitales afecten a los incentivos de los directivos. Las propiedades de eficiencia de los mecanismos de toma de control son controvertidas (por ejemplo, existe el famoso problema del polizón de Grossman-Hart), y también lo son las amenazas de quiebra. Lo que es más irónico, la privatización en Gran Bretaña, especialmente en las empresas de servicios, se ha asociado, por lo general, con una base accionarial muy dispersa, con impedimentos legales a la toma de control y con políticas financieras y reguladoras que hacen la quiebra virtualmente inconcebible. Esas vías por las que los mercados de capitales ejercen su presión apenas pueden ser más débiles. Por otra parte, la visibilidad del precio de las acciones y la posible necesidad de acudir a los mercados de capitales privados en busca de fondos sitúa a una empresa privatizada en una posición diferente a la de una empresa pública.

Hasta ahora, la discusión sobre propiedad, incentivos y eficiencia se ha desarrollado en una especie de vacío, puesto que ha omitido cualquier referencia a un aspecto de importancia crucial: al entorno competitivo. La competencia afecta a la eficiencia de dos maneras distintas. La competencia directa en el mercado de producto aumenta la eficiencia en la asignación de recursos, al eliminar márgenes monopolísticos   —90→   y poner los precios en línea con los costes. La competencia también genera la eficiencia en la producción al estimular la rivalidad dinámica (con respecto a las innovaciones de producto y de proceso) y obligar a la adopción de las mejores técnicas.

Además, la competencia tiene ventajas importantes para los incentivos porque permite comparar resultados. Si dos agentes actúan en un entorno en el que las incertidumbres están parcialmente correlacionadas, el resultado de uno revela información sobre el esfuerzo del otro, por lo que se pueden poner en práctica sistemas de incentivos más eficientes²⁸. Las ventajas de la competencia en cuanto a los incentivos, que proceden de la posibilidad de efectuar comparaciones de resultados, existen no sólo cuando las empresas compiten cara a cara en los mercados de producto. Los resultados -por ejemplo, en cuanto a los costes- de monopolios regionales separados pueden compararse, y si tienen entornos similares. Y si las influencias idiosincráticas pueden filtrase, puede establecerse una regulación con propiedades de incentivos cuasi competitivas. En dos de las cuatro industrias de servicios que se van a tratar en la sección 5 hay campo para dicha competencia por comparación (yardstick competition)²⁹, ya que se privatizaron con una estructura regional.

Algunas de las decisiones más importantes que han acompañado a la privatización han estado relacionadas con la competencia; por ejemplo, si separar o no empresas públicas previamente integradas horizontal o verticalmente, si permitir o no la libre entrada a sus sectores, y cómo crear las condiciones para una competencia efectiva en el caso de que se produjera la desregulación. Una forma de privatización que, naturalmente, trae consigo la competencia es la concesión (el tercer tipo de privatización en la taxonomía anterior)³⁰.

Todo eso en cuanto a la teoría de la propiedad y la eficiencia. ¿Qué nos muestra la evidencia? Los estudios empíricos sobre la relación entre propiedad y eficiencia tienen que hacer frente a una serie de obstáculos. En primer lugar, existen dificultades para definir y medir la eficiencia. En sectores competitivos es razonable centrarse en la eficiencia pero en sectores con poder de mercado no es el único   —91→   criterio relevante. En segundo lugar, las diferencias en la propiedad suelen ocurrir al mismo tiempo que cambian las circunstancias exógenas (condiciones macroeconómicas, etc.) y las políticas económicas relativas a la competencia y la regulación. Separar las influencias de la propiedad per se (que puede no ser válido si las diferencias en cuanto a la competencia y la regulación están relacionadas con la propiedad) es extremadamente difícil. En tercer lugar, los datos son limitados.

Existen tres tipos de estudios empíricos: (i) estudios de casos antes y después de la privatización, (ii) estudios comparativos de empresas públicas y privadas que operan simultáneamente en entornos similares y (iii) estudios econométricos de corte transversal que tratan de medir la importancia de la variable propiedad, controlando por otros factores. El problema con los estudios de casos reside en que las series de datos son generalmente muy cortas (han transcurrido muy pocos años desde que se produjeron las principales privatizaciones británicas) y en que han ocurrido grandes cambios en las condiciones económicas, de regulación y de competencia durante esos años. Es muy difícil efectuar inferencias sólidas sobre la importancia del cambio en la propiedad de las acciones, aunque algunos de los resultados son sugerentes (véase la sección 5).

Se han llevado a cabo estudios comparativos para una serie de sectores competitivos (v. g. los ferrocarriles canadienses y las líneas aéreas australianas) y monopolísticos (v. g. las empresas eléctricas norteamericanas y las compañías de agua de California) en los que han coexistido empresas públicas y privadas. Boardman y Vining (1989) realizaron un estudio econométrico internacional de corte transversal de empresas en sectores competitivos y llegaron a la conclusión de que las empresas privadas eran más eficientes, después de tener en cuenta el sector y el país.

En general, los resultados empíricos no son concluyentes, pero el peso de la evidencia apoya la hipótesis de que la propiedad privada es mejor en condiciones de competencia. Alguna evidencia también sugiere, sin embargo, que, una vez que se introduce la competencia, los resultados de la empresa pública tienden a ser tan buenos como los de la empresa privada. Los estudios sobre concesiones (privatizaciones del tercer tipo) han llegado a la misma conclusión. En los monopolios ha sido muy difícil obtener conclusiones sólidas acerca de la propiedad y la eficiencia. La diferencia en los resultados existe, ciertamente, pero las principales influencias parecen ser las diferencias en la política   —92→   de regulación. Más adelante defenderé que esto es también aplicable al estudio de las privatizaciones británicas.

La cuestión es que tanto el análisis teórico como la evidencia empírica indican que la reforma en la propiedad debe considerarse en conjunción con las políticas relativas a la competencia y la regulación. Estas cuestiones de «organización industrial» son esenciales para cualquier evaluación de la privatización.

Esta sección aborda los aspectos financieros de la privatización británica, especialmente las técnicas y las políticas de fijación del precio de las acciones utilizadas por el Gobierno en sus ofertas de venta y el efecto resultante sobre la propiedad accionarial en Gran Bretaña³¹.

Como se ha explicado anteriormente, las ofertas públicas de venta de acciones han sido el principal método de privatización en Gran Bretaña, si bien se han producido algunas ventas de empresas (o de partes de empresas) a otras compañías, algunas compras por parte de la dirección y de los empleados y algunas concesiones. Las prácticas internacionales de privatización varían, pero Gran Bretaña (al igual que Francia en 1986-1988) destaca por el énfasis puesto en las ofertas públicas de venta de acciones.

Dado este método de venta, hay que tomar decisiones respecto a (i) si vender todas las acciones de una empresa a la vez o por etapas, (ii) si subastarlas u ofrecerlas a un precio fijo y (iii) en este último caso, qué precio fijar.

Si el objetivo es fijar un precio correcto, es preferible la venta de acciones por etapas, porque, aunque puede ser difícil establecer el precio la primera vez, el de las veces siguientes se puede fijar de acuerdo con la información bursátil sobre él al precio de las acciones. Así, el precio de una emisión de títulos cotizados puede fijarse con más exactitud que una oferta pública inicial. Incluso en este tipo de oferta, es posible que la subasta lleve a la fijación de un precio más ajustado, debido, de nuevo, a las fuerzas del mercado, que si lo establece el Gobierno.

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Sin embargo, si el objetivo es crear una base accionarial más amplia, estas técnicas son inapropiadas, ya que los pequeños inversores, muchos de los cuales no han poseído acciones con anterioridad, sólo comprarán si las acciones tienen, desde su punto de vista, un precio atractivo. Las condiciones de pago aplazadas (por ejemplo, la mitad del pago en el momento de la compra y la otra mitad un año después) pueden animar también a los pequeños compradores. Para que se mantenga una base accionarial amplia, los pequeños inversores deben conservar las acciones que han comprado. Con el fin de fomentar la compra y el mantenimiento de las acciones se han utilizado incentivos tales como primas por fidelidad (una acción gratis por cada diez mantenidas durante tres años), descuentos de precios para los accionistas (facturas de gas más baratas para los accionistas fieles a British Gas) y rebajas en los segundos plazos.

La venta por etapas fue el método adoptado para la mayoría de las empresas que se privatizaron en los años setenta (BP) y en la primera mitad de los años ochenta (British Aerospace, Cable and Wireless, Britoil, Associated British Ports y BT). Se ha empleado más recientemente en los casos de National Power y PowerGen, las empresas productoras de electricidad de Inglaterra y Gales, vendiéndose en la oferta inicial el 60 % de las acciones. El Gobierno todavía posee el 21,8 % de BT (que venderá pronto), aún después de la segunda colocación, ocurrida en 1991. Pero las principales privatizaciones de la segunda mitad de los años ochenta se realizaron de una sola vez.

La venta por subasta también se utilizó a comienzos de los años ochenta en los casos de Britoil (1982), BP (1983), Cable and Wireless (1983), Associated British Ports (1984) y Enterprise Oil (1984). Desde entonces se ha empleado relativamente poco, aunque partes de BAA (1987) y de BT (1991) se vendieron mediante este método.

La venta de acciones por etapas y mediante subasta ha funcionado bastante bien desde el punto de vista de la fijación correcta del precio. Exceptuando la subasta de acciones de Britoil, que fracasó debido a los movimientos en los precios del petróleo ocurridos en la época de la venta, los precios fijados en las subastas han estado entre un uno y un dos por ciento de los precios a los que las acciones comenzaron a negociarse. No obstante, las emisiones de Enterprise Oil y Cable and Wireless no se subscribieron completamente, aunque sí más que la de Britoil, y muchas acciones quedaron en manos de los aseguradores.

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La venta de acciones a un precio fijo no ha llevado a una fijación de precios correcta. El cuadro 3 recoge las ganancias porcentuales obtenidas el primer día de negociación por los accionistas que compraron acciones en privatizaciones de más mil millones de libras esterlinas. Un ejemplo ilustrará de dónde provienen estas cifras. Cuando poco más de la mitad de las acciones de BT se pusieron a la venta a finales de 1984, el precio de la acción se fijó en 130 peniques. Este precio podía pagarse en tres plazos -50 peniques en el momento de la compra (el precio «pagado en parte») y dos pagos de 40 peniques el año siguiente-. La negociación de las acciones comenzó un par de semanas después de que se anunciara la oferta y unos pocos días después de que se cerrara. Al finalizar el primer día de negociación, las acciones de BT (pagadas en parte) alcanzaron los 93 peniques. Esta ganancia de 43 peniques sobre los 50 del pago inicial su puso, por lo tanto, un rendimiento inmediato del 86 % para los nuevos accionistas. Si consideramos el precio de 130 peniques, la ganancia fue del 33 %.

Este es un cálculo sencillo: no tiene en cuenta ningún factor de descuento (el valor actual de los tres plazos está algo por debajo de los 130 peniques), ni los movimientos del mercado en el período que va desde que se efectuó la oferta hasta que se inició la negociación de las acciones, ni el valor de las primas por fidelidad del tipo descrito anteriormente. Estos ajustes tendrían que hacerse en un análisis más preciso, pero (con una excepción) no afectarían al resultado final. La excepción la constituye la oferta de venta de las acciones de BP que quedaban en manos del Gobierno, efectuada en octubre de 1987, cuando se produjo el crash de la Bolsa. El precio de esa emisión se había fijado un 5,5 % por debajo del precio de las acciones de BP, pero éstas, junto con el resto del mercado, cayeron un 20 % en el crash³².

Aparte de BP, la única de títulos cotizados del cuadro 3 es la venta de la parte de las acciones de BT que quedaban en manos del Gobierno en 1991. El precio de las acciones ofrecidas a inversores particulares se fijó de manera más ajustada que en la oferta de 1984. Las ganancias reflejan esencialmente los descuentos deliberados (en el pago inicial y en los siguientes) ofrecidos a los inversores particulares. El precio

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de las acciones ofrecidas a inversores institucionales se fijó de forma ajustada; lo que no es sorprendente, puesto que se subastaron, y ya existía un gran mercado para las acciones de BP.

El panorama general que emerge del cuadro 3 es que se ha producido un grado considerable de subvaloración. Dejando aparte las emisiones de títulos cotizados (BP en 1987 y BT en 1991); en seis de los diez casos las ganancias procentuales obtenidas el primer día de negociación han superado el 45 % del precio de las acciones pagado en parte y el 19 % del precio total (sin tener en cuenta las primas por fidelidad y los descuentos en los plazos posteriores). Tales ganancias son muy elevadas, tanto en relación con las observadas tradicionalmente en ofertas públicas iniciales como en relación con las privatizaciones extranjeras³³.

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El grado de subvaloración no sólo ha sido considerable, sino también innecesario, puesto que la venta por etapas y una mayor utilización de las subastas hubieran llevado a una fijación de precios más ajustada y, por lo tanto, a unos mayores ingresos³⁴. El Gobierno hizo uso de esos métodos a comienzos de los años ochenta, pero los abandonó posteriormente. Este hecho pone de manifiesto que el énfasis pasó de los objetivos recaudatorios al objetivo de ampliar la base accionarial.

¿Tiene importancia la subvaloración de los precios de venta? ¿Es deseable ampliar la base accionarial? ¿Es la subvaloración una buena manera de fomentarla? La subvaloración de los precios de venta es costosa al menos por tres motivos. En primer lugar, más tarde o más temprano hay que compensar la pérdida de ingresos públicos con unos impuestos más elevados, que producen distorsiones en la economía y, por lo tanto, suponen costes de eficiencia reales. En segundo lugar, en la medida en que los beneficios van al extranjero, se produce una transferencia de ciudadanos residentes a no residentes. En tercer lugar, si las ganancias van a parar a los individuos más ricos, quienes, probablemente, tienen la información y los recursos necesarios para comprar las acciones, la subvaloración puede ser costosa desde el punto de vista de la distribución de la renta. (Sin embargo, en Gran Bretaña, los grupos de renta media participaron activamente en la compra de acciones).

Las ventajas de la ampliación de la base accionarial no son evidentes. Desde el punto de vista político, cuenta con atractivos obvios para los partidos de derechas y crea dificultades a los partidos de izquierdas (como demuestra la experiencia del Partido Laborista Británico en relación con la privatización). Desde el punto de vista económico, sin embargo, no está claro por qué el Gobierno debe subvencionar la inversión de particulares en empresas concretas. La propiedad de acciones por parte de los empleados puede proporcionar incentivos adecuados en las empresas más pequeñas (v. g. las compañías de transporte marítimo y de autobuses, que se han vendido a los directivos y a los empleados), pero en las grandes empresas estas ventajas son despreciables en lo que se refiere a los incentivos de los trabajadores individuales, si bien los incentivos sindicales sí pueden verse afectados. No obstante, la propiedad de acciones por parte de los empleados puede incentivarse,   —97→   y se incentiva, por otros medios. La ampliación de la base accionarial entre la población en general puede mejorar la comprensión de la manera en que funciona el sistema económico capitalista, aunque la subvaloración de las acciones de las empresas privatizadas, aparte de los costes que esto supone, puede dar una impresión muy engañosa de la inversión bursátil.

En cualquier caso, esta política no ha funcionado muy bien. Es cierto que el número de accionistas en Gran Bretaña se ha cuadruplicado, pasando de 2,5 millones a unos 10 millones en la pasada década, pero la ampliación de la base accionarial no se ha visto igualada por su profundidad. Efectivamente, la proporción de acciones poseída por particulares en comparación con la mantenida por instituciones ha continuado descendiendo en este período. Grout (1987) señala que este porcentaje pasó del 54 % en 1963 al 28 % en 1981, y ronda ahora el 20 %.

Además, los individuos que compran las acciones de las empresas privatizadas suelen venderlas más tarde. Muchos hacen efectivas sus ganancias inesperadas inmediatamente, y otros las venden con posterioridad. En las primeras privatizaciones de Amersham, Cable and Wireless y British Aerospace, el número de accionistas cayó más de un 80 durante el año siguiente a la venta, y el número de accionistas de B. A. se redujo en más de la mitad en los tres primeros meses posteriores a la venta. Esta disminución en el número de accionistas ha sido menos significativa en las empresas de servicios, debido, sin duda, a las primas por fidelidad. Por ejemplo, cuando BT fue privatizada en 1984, 2,1 millones de individuos (sin contar a los trabajadores) compraron acciones. Cuatro meses más tarde, sólo quedaban 1,7 millones, reduciéndose su número a 1,1 millones -aproximadamente la mitad del número inicial- en 1991. La segunda fase de la privatización de BT ocurrida en ese mismo año elevó de nuevo el número de accionistas, pasando a haber 2,7 millones en marzo de 1992³⁵. Alrededor de un tercio de los 4,5 millones de accionistas de British Gas vendió sus acciones en el primer año. El número de accionistas de BG ha disminuido gradualmente desde entonces, quedando más de 2 millones de accionistas.

En resumen, si un objetivo de la política de privatizaciones es la ampliación de la base accionarial, éste puede promoverse de forma más   —98→   sensata mediante cambios generales y duraderos -vía incentivos fiscales o la eliminación de las exenciones fiscales para otros instrumentos de ahorro individual- que mediante el costoso, y posiblemente distorsionante, método a corto plazo de subvalorar el precio de venta de las acciones de las empresas privatizadas.

Se afirmó anteriormente que la política de privatizaciones, especialmente en sectores con poder de monopolio u otros fallos de mercado, debe evaluarse en conjunción con las políticas relativas a la competencia y a la regulación. La consecuencia del cambio en la propiedad de las acciones no puede analizarse sin tener en cuenta esas políticas, y privatizar una empresa con poder de mercado sin prestarles atención sería, obviamente, una locura.

Esta sección, que es la más extensa, pretende evaluar las políticas de competencia y de regulación en los cuatro sectores de servicios que se han privatizado -telecomunicaciones, gas, electricidad y agua- y las perspectivas futuras de privatización del servicio postal y de los ferrocarriles. Existen algunas diferencias notables en las políticas aplicadas a estos sectores. Por ejemplo, el gas se privatizó como un monopolio integrado horizontal, vertical y regionalmente sin ninguna amenaza de competencia. La electricidad, por otra parte, se privatizó tras una reestructuración vertical y horizontal y con compañías de distribución y de suministro regionales. Con el tiempo, las políticas han cambiado también significativamente en los propios sectores, como, de nuevo, pone de manifiesto la industria del gas.

En cada uno de los estudios de casos que sigue, la discusión se centra en tres cuestiones principales: estructura, entrada y fijación de precios. Las posibles medidas de reforma estructural incluyen: (i) la división del monopolio privatizado en partes que compitan directamente, (ii) La separación de sus actividades potencialmente competitivas para dejar solamente los elementos de monopolio natural, tales como la operación de la red y (iii) la división del monopolio nacional en unidades regionales, quedando cada una de ellas como un monopolio (natural) en su propia región, pero con posibilidad de tener algún tipo de competencia por comparación entre las regiones.

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Las condiciones de entrada suponen no sólo la cuestión de si la entrada de empresas competidoras está legalmente permitida, sino que también incluyen los términos en los que pueden obtener del monopolio existente factores de producción vitales, tales como el acceso a la red, y si se pone freno al comportamiento anticompetitivo. En el área de control de precios, la privatización de las industrias de servicios en Gran Bretaña ha utilizado el método «IPC-X» de regulación de precios. Este método y los organismos reguladores que lo rodean, que también se han repetido en otros sectores, se describirán ahora en relación con la primera empresa de servicios que fue privatizada.

La privatización de BT no se encontraba en la agenda de la política de privatizaciones a comienzos de los años ochenta. BT quería acceder a los mercados de capitales privados -tomar prestado en el sector público estaba restringido en ese momento por la política macroeconómica del Gobierno-, pero el plan inicial consistía en la emisión de deuda. Sólo cuando esto resultó ser impracticable, se consideró la idea de privatizar (vender acciones en lugar de deuda), anunciándose el plan para privatizar BT en 1982. El plan resultaba atractivo desde el punto de vista macroeconómico, puesto que al mismo tiempo que permitía a BT obtener capital sin incrementar el endeudamiento del sector público, que el Gobierno estaba empeñado en controlar, los ingresos procedentes de la venta de acciones contarían como «gasto público negativo», reduciendo así las necesidades corrientes de endeudamiento del sector público.

La desregulación parcial del sector había comenzado un año antes. La Ley de Telecomunicaciones británica de 1981 separó BT del servicio postal y permitió un cierto grado de competencia en el suministro de aparatos, en la operación de la red (el Gobierno autorizó a Mercury como competidor en la red) y en los servicios de red con valor añadido. No se adoptaron medidas de competencia adicionales a la hora de privatizar. Por el contrario, en 1983 se anunció la «política de duopolio» -aparte de Mercury, no se extendería ninguna autorización más   —100→   a ningún otro operador de la red hasta el final de la década-³⁷. Además, a las compañías de televisión por cable (una posible fuente de competencia en las redes locales) no se les permitió ofrecer servicios de telecomunicación, excepto en conjunción con BT o Mercury, y no se permitió la simple reventa de la capacidad de red de BT.

Tras decidir la privatización de una empresa de servicios monopolista, el Gobierno tuvo que hacer frente a tres importantes decisiones relativas a la estructura de BT, a los organismos reguladores y a los métodos de control de precios. La política norteamericana respecto a este sector mostró opciones para una reestructuración favorable a la competencia. A AT&T, un monopolio integrado durante décadas, se le exigió en 1982, de conformidad con los términos de la resolución del proceso antimonopolio iniciado años antes, que abandonara sus actividades de redes urbanas. Así, se produjo una «separación vertical» entre los servicios urbanos e interurbanos (y la fabricación de aparatos), una estructura regional de los servicios urbanos y surgió la competencia entre AT&T y sus competidores más pequeños MCI y Sprint en los servicios interurbanos. Los políticos británicos se decantaron en contra de esta política. Asumiendo el objetivo recaudador de la privatización, optaron por dejar BT totalmente integrada, confiando en la regulación de su poder de mercado. Un importante factor que pesó en esta decisión fue, sin duda, el deseo de privatizar BT rápidamente, lo que exigía la cooperación de la dirección e impedía la reforma estructural radical.

La estructura institucional para la regulación, establecida en la Ley de Telecomunicaciones del año 1984, siguió modelos ya existentes en la política de competencia. Los deberes reguladores están divididos entre el Director General de Telecomunicaciones, que preside el organismo regulador propio de la industria, Oftel (Oficina para las Telecomunicaciones), el ministro responsable del área (en este caso el Secretario de Estado de Comercio e Industria) y la Comisión de Monopolios y Fusiones. El Secretario de Estado concede a BT y a otras empresas la autorización para operar. Estas autorizaciones contienen de forma detallada las disposiciones de la regulación, por ejemplo, los controles de precios de BT. Oftel vigila y hace cumplir las condiciones de la autorización, y puede tratar de cambiarlas. Tales cambios pueden efectuarse mediante un acuerdo entre Oftel y la empresa o, en el caso de que no   —101→   se llegue a ningún acuerdo, remitiendo la cuestión a la Comisión de Monopolios y Fusiones. Al mismo tiempo que se encuentran sujetas a regulaciones propias del sector, las empresas como BT también lo están a las disposiciones general es de la política de defensa de la competencia.

Siguiendo el Informe Littlechild (1983), se escogió el método de control de precios IPC-X, que se ha convertido en un elemento clave en la privatización de monopolios (véase Beesley y Littlechild (1989) y Rees y Vickers (1992)). Según la regulación IPC-X, la empresa no debe aumentar los precios medios de sus servicios regulados en más de la tasa de inflación medida por el índice de precios al consumo (IPC) menos X por ciento al año durante un período de tiempo. Es decir, los precios regulados deben caer, en promedio, al menos un X por ciento al año en términos reales. El factor X recoge mejoras en la eficiencia y el crecimiento de la demanda. Para BT, X fue inicialmente igual a 3, y el control se aplicó a las llamadas interiores y al alquiler de líneas durante un período de cinco años.

La regulación IPC-X, una forma de control de precios, resulta ser muy distinta de la regulación norteamericana tradicional, basada en la tasa de rendimiento. En tanto que la empresa mantiene los beneficios procedentes de las mejoras en la eficiencia, sus incentivos son mayores que en un régimen basado en un margen sobre los costes, y la simplicidad del sistema puede reducir la carga del regulador y el peligro de captura. No obstante, aunque el método IPC-X ha resultado ser un buen marco general para el control de precios y ha atraído mucha atención internacional, la experiencia ha demostrado que la comparación anterior con la regulación basada en la tasa de rendimiento es demasiado simplista. En concreto, como se explicará más adelante, el método IPC-X ha funcionado más como una regulación basada en la tasa de rendimiento con largos períodos entre revisiones, y se han producido significativas intervenciones reguladoras informales entre las revisiones de precios.

Los principales acontecimientos ocurridos en la regulación y en la competencia desde la privatización de BT en 1984 han sido la decisión de Oftel relativa a la interconexión, en 1985, las revisiones de precios de 1988 y 1992 y la revisión de la política de duopolio en 1990-1991. La decisión sobre la interconexión establecía los términos según los cuales Mercury -el nuevo y único competidor de BT en el mercado   —102→   interurbano- podía conectarse al sistema de BT³⁸. Sin conectarse a la red local de BT, Mercury no podría competir. La decisión era favorable a la competencia en tanto que no exigía que Mercury contribuyera a cubrir los costes fijos de BT. Sin embargo, BT poseía otras ventajas. Así, Mercury ha conseguido obtener un pequeño porcentaje del mercado de telecomunicaciones británico, pero no se ha convertido todavía en una gran amenaza competitiva para BT.

El método de control de precios IPC-3, establecido en 1984, iba a tener una duración de cinco años, y Oftel revisó las opciones para los siguientes controles de precios siguientes en 1988. Dos años antes había examinado informalmente el nivel y la estructura de los precios -un ejemplo de intervención entre revisiones- después de que BT hubiera alterado significativamente el equilibrio entre los precios de las llamadas urbanas y las interurbanas y anunciado unos beneficios elevados (X = 3 era muy generoso). En ese caso, no adoptó ninguna medida, pero desaconsejó nuevas reestructuraciones de precios. La revisión de 1988 propuso que la X fuera igual a 4,5 y amplió el alcance de la regulación, para incluir, por ejemplo, las cuotas por conexión. BT aceptó este paquete de medidas para evitar una investigación de la Comisión de Monopolios y Fusiones. En 1991, como parte de la revisión de la política de duopolio, las llamadas internacionales fueron sometidas a control y X aumentó a 6,5. Tras la reciente revisión de 1992, X se elevará a 7,5. Evidentemente, el control de precios se ha hecho más estricto con el tiempo: X ha aumentado, el alcance del control se ha ampliado y se presta más atención actualmente a la estructura, así como al nivel de los precios de BT.

La revisión de la política de duopolio efectuada en 1990-1991 se produjo al expirar el compromiso de limitar la competencia, adquirido por el Gobierno en 1983. Mientras tanto, Oftel había adoptado una actitud liberalizadora bastante favorable a la competencia en las áreas en las que tenía poder de decisión (v. g. en las redes privadas y en las nuevas formas de comunicación móvil). La revisión del duopolio eliminó las principales restricciones a la competencia. Así, las solicitudes de autorización se consideran según sus méritos con una presunción favorable a la entrada (excepto en los servicios internacionales) y las compañías de televisión por cable pueden competir por derecho propio. Un tema controvertido en esta revisión fue el de si se debía exigir a las nuevas empresas que contribuyeran a cubrir los costes fijos en que incurría BT   —103→   al facilitar el acceso a la red. Tales contribuciones han quedado aplazadas hasta que la competencia se desarrolle a una escala significativa. Esta experiencia puede resumirse como sigue. Las medidas liberalizadoras favorables a la competencia ad optadas en 1981 se detuvieron (por la política de duopolio) en el momento de la privatización de BT. BT no fue reestructurada y tuvo que hacer frente a un régimen de competencia débil en su actividad fundamental y a un control de precios generoso. Posteriormente, tanto las presiones competitivas como la regulación se han fortalecido. BT se ha quejado de que estos cambios suponen una alteración injusta de las reglas ex post, pero, desde mi punto de vista, fueron necesarios, ya que la relajación del régimen inicial no era deseable. En promedio, los precios han caído considerablemente en términos reales, en línea con la disminución del coste de los servicios de telecomunicaciones (especialmente, los interurbanos). La estructura de precios se ha modificado notablemente, siendo el precio de las llamadas urbanas y el alquiler de líneas más elevado y el de las llamadas interurbanas, mucho más bajo. Esto ilustra la manera en la que la privatización puede llevar a la eliminación de subvenciones cruzadas, lo que es deseable desde el punto de vista de la eficiencia económica, pero no es popular para algunos grupos de consumidores.

British Gas fue privatizada (de una sola vez) en 1986 como un monopolio nacional integrado. Poseía un monopolio legal sobre los consumidores que utilizaban menos de 25.000 termias de gas al año y sus precios en este mercado de «tarifas» se hallaban regulados por el sistema de control de precios IPC-X. No obstante, BG podía trasladar a los consumidores todos los costes en que incurría para obtener gas. En el mercado de «contratos» para el abastecimiento a grandes consumidores, BG carecía de regulación, si exceptuamos las disposiciones generales de la política de defensa de la competencia.

La competencia en el mercado de contratos había sido posible legalmente desde 1982, pero nadie se aventuró en ese negocio. Lo que apenas es sorprendente, dado que la integración vertical de BG excluía prácticamente cualquier posibilidad de competencia: tenía contratado virtualmente todo el gas del Mar del Norte, controlaba los gasoductos y su comportamiento en el mercado de contratos no estaba regulado.   —104→   La privatización, con esta estructura, era extremadamente desfavorable a la competencia.

Las presiones en favor de la reforma fueron inmediatas y, de forma algo embarazosa para el Gobierno que había privatizado el sector hacía tan poco tiempo, los organismos de defensa de la competencia refirieron el comportamiento de BG en el mercado de valores a la Comisión de Monopolios y Fusiones. La Comisión (1988) recomendó cambios en tres áreas: (a) Una prohibición de la discriminación de precios llevada a cabo por BG. (b) Libre acceso a la red de gasoductos de BG en condiciones transparentes y (c) Una norma 90/10 por la que BG no podía contratar más del 90 % de los nuevos suministros de gas.

Una nueva revisión efectuada en 1991 por los organismos de defensa de la competencia puso de manifiesto que estos cambios no habían fomentando una competencia eficaz en la industria del gas. Ellos, y el organismo regulador Ofgas, propusieron: (a) La separación entre el abastecimiento de gas y los gasoductos, convirtiéndose éstos en una filial de BG y (b) Que BG redujera su cuota de mercado al 40 % del mercado de contratos para 1995.

En 1991, se revisaron también los precios de BG en el mercado de tarifas, y X pasó de 2 a 5. Además, el margen de traslación de costes se limitó para proporcionar un mayor incentivo a la adquisición eficiente del gas. Además, el monopolio legal de BG se ha reducido: el umbral de 25.000 termias ha pasado a ser de 2.500.

Estos acontecimientos suponen para BG un cambio muy radical en el marco regulador y de competencia a los pocos años de su privatización. El radicalismo puede llegar aún más lejos. Así, BG puede dividirse en una compañía de gasoductos y en empresas independientes de abastecimiento regional, lo que hubiera sido una buena estructura desde el comienzo. Sin embargo, los cambios radicales ex post dan lugar a complejos temas de abuso de la confianza de los accionistas, por lo que BG ha decidido adoptar una actitud firme. Al no estar dispuesta a aceptar los cambios que los organismos reguladores y de defensa de la competencia desean, BG ha pedido que toda esta cuestión se remita a la Comisión de Monopolios y Fusiones. Esta será la primera revisión general que realice la Comisión, que presentará sus conclusiones en 1993. Sus resultados son esperados con ansiedad por todas las industrias de servicios.

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Los planes para privatizar la industria eléctrica fueron anunciados quince meses después de la venta de BG (véase Departamento de Energía (1988))⁴⁰. Estos planes revelaron un cambio notable en la política de privatizaciones en un corto espacio de tiempo. Mientras que BG fue privatizada como un monopolio nacional integrado, la industria eléctrica fue dividida horizontal y verticalmente, y con una estructura regional (véase el gráfico 2).

Antes de la privatización, el Central Electricity Generating Board (CEGB) era el encargado de llevar a cabo toda la producción de electricidad y la transmisión de alto voltaje en Inglaterra y Gales⁴¹. El CEGB fue dividido en cuatro partes. La transmisión fue separada de la producción y pasó a ser responsabilidad de una nueva National Grid Company (NGC). Se crearon tres empresas productoras de electricidad: National Power, PowerGas y Nuclear Electric, que sigue siendo pública y posee todas las centrales nucleares. El objetivo inicial fue privatizar la generación de energía nuclear como parte de National Power, pero este plan tuvo que ser abandonado cuando se hizo evidente que los inversores privados no querían poseer centrales nucleares (a pesar de las grandes ventajas fiscales para la energía nuclear). Una desafortunada consecuencia del intento inicial de privatizar la energía nuclear es el hecho de que el duopolio no nuclear National Power/PowerGen tiene una estructura de mercado mucho menos competitiva que la que se podía haber creado.

La distribución local y el abastecimiento al por menor la llevaban a cabo doce divisiones de área, que fueron privatizadas como compañías de electricidad regionales. Las doce compañías poseen conjuntamente la NGC. Los cuotas por transmisión, distribución y abastecimiento están sujetas al método de control de precios IPC-X. Para la transmisión y la distribución X es cero, aunque se va a aumentar a 3 para la transmisión, Para el abastecimiento, las restricciones varían de unas regiones a otras de IPC+0 a IPC+2,5, es decir, están permitidos aumentos en los precios reales. La producción de electricidad no está regulada.

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Cada compañía de electricidad regional posee un monopolio temporal sobre los consumidores de su área con una demanda máxima inferior a 1 megavatio, pero este umbral va a reducirse. El mercado de los otros consumidores está abierto a la competencia de las compañías eléctricas regionales, las empresas productoras y las independientes. No obstante, para mitigar la ansiedad de las compañías regionales, se establecieron límites a corto plazo en las cuotas de mercado de National Power y PowerGen. Igualmente, las compañías regionales no pueden producir más del 15 % de sus propias necesidades energéticas.

La separación vertical entre la producción y la transmisión es un experimento audaz, sobre todo porque la tecnología eléctrica exige una coordinación extremadamente estrecha entre ellas. Para el funcionamiento del nuevo sistema es fundamental el pool energético. Las empresas productoras presentan ofertas al pool con un día de antelación y la NGC llama a las centrales eléctricas con las ofertas más bajas, sujeta a restricciones de transmisión. Hay también incentivos a la seguridad. La eficiencia del sistema depende, entre otras cosas, de si las ofertas reflejan los costes marginales. El juego de duopolio National Power/PowerGen, que se repite diariamente, junto con las restricciones de capacidad y la demanda inelástica son condiciones desfavorables a las ofertas a coste marginal⁴². Las empresas productoras tienen un poder de mercado potencialmente grande, y, sin embargo, carecen de regulación. No obstante, la existencia de contratos a largo plazo puede frenar, de alguna manera, el incentivo a fijar precios altos en el pool. La posibilidad de que entren en el mercado nuevas empresas también puede tener alguna influencia; y, de hecho, esta entrada se está produciendo (principalmente a través de la nueva tecnología de turbinas de gas), a pesar de que la capacidad productiva de la industria es muy elevada. Algunas personas temen que la concentrada estructura de mercado existente en la producción de electricidad produzca márgenes oligopolísticos que impliquen niveles de entrada ineficientemente altos. Otros sostienen que las compañías regionales, que pueden trasladar todos los costes eléctricos, no han adquirido la electricidad al menor coste al contratar suministros de las nuevas empresas, lo que va en contra de sus licencias. El organismo regulador Offer está analizando esta cuestión.

Offer investigó el funcionamiento del pool en 1991 y llegó a la conclusión de que National Power y PowerGen habían podido aumentar los precios del pool significativamente, por lo que se introdujeron medidas   —108→   para frenar el comportamiento anticompetitivo en relación con las declaraciones de capacidad y los cierres de centrales. Próximamente, se efectuará una revisión fundamental del pool, y siempre existe la posibilidad de que se remita la cuestión a la Comisión de Monopolios y Fusiones. Así, pues, la amenaza de futuras intervenciones reguladoras puede constituir el principal elemento disuasorio para que las empresas productoras de electricidad no fijen precios excesivos en el pool.

Lo sucedido en la industria eléctrica tiene una influencia muy importante en el futuro de la industria del carbón. Tras años de malas relaciones laborales, la industria británica del carbón disminuyó radicalmente su tamaño en los años ochenta, y, actualmente, continúan las reducciones. El plan anunciado en el otoño de 1992 para efectuar reducciones más radicales originó tal controversia que se decidió revisar la política energética (el resultado se desconoce en el momento de escribir este artículo). La industria eléctrica fue privatizada manteniendo los contratos de suministro de carbón, lo que proporcionó una cierta protección a esta industria, protección que expira en 1993 y que se encuentra actualmente en fase de renegociación. El Gobierno pretende privatizar British Coal, pero hay que resolver la incertidumbre sobre la política energética antes de que se pueda llevar a cabo. Los pozos pueden venderse individualmente, en grupos o en su conjunto. Una venta a una empresa es más probable que una oferta pública de venta de acciones.

El paquete de reformas relativas a la competencia y a la regulación que acompañaron a la privatización de la industria eléctrica supuso un experimento muy audaz. A juzgar por los criterios competitivos, las reformas son, en general, positivas (especialmente, si se comparan con la privatización del gas), aunque no totalmente, y su puntos débiles pueden tener grandes ramificaciones (por ejemplo, para la industria del carbón). La separación vertical de la producción y la transmisión y la liberalización efectiva de la producción y el abastecimiento a grandes consumidores son las medidas clave en favor de la competencia. Además, la estructura regional de la distribución permite la comparación de resultados. No obstante, existen restricciones a la competencia en varios aspectos (v. g. los límites en las cuotas de mercado), la transmisión y la distribución están integradas verticalmente (las compañías eléctricas regionales poseen la NGC) y hay distorsiones en favor de la energía nuclear. Sobre todo, está el problema de que la concentrada estructura de mercado de las empresas productoras, que no está explícitamente   —109→   regulada, pueda conducir a desviaciones considerables de la teoría de precios competitivos en la que se basa el pool y, por lo tanto, a ineficiencias importantes.

Al contrario que en otras industrias de servicios, apenas hay lugar para la competencia directa en el abastecimiento de agua. La privatización es, por tanto, el más claro ejemplo de la filosofía del Gobierno británico a finales de los años ochenta de que el monopolio privado regulado es superior al monopolio público. Un problema concreto al que se tuvo que hacer frente, y, de hecho, retrasó, la privatización fue la necesidad de un amplio programa de inversiones para satisfacer los requisitos de calidad del agua y medioambientales, muchos de los cuales han sido establecido por las autoridades comunitarias. La privatización tuvo que combinarse con incentivos a la inversión y garantías medioambientales.

Los diez organismos responsables del abastecimiento de agua y del servicio de alcantarillado en Inglaterra y Gales fueron privatizados en 1989. Además, había alrededor de 29 (ahora, 25) empresas de abastecimiento de agua más pequeñas. Los diez organismos perdieron sus funciones de regulación medioambiental, que pasaron a ser responsabilidad de una nueva National River Authority. Una institución distinta, Ofwat, fue establecida para la regulación económica del sector. Así, aparte de la complicación adicional de la regulación comunitaria, el sector del agua posee un organismo regulador de la «calidad» y otro regulador de los «precios».

El método de control de precios es del tipo IPC-X, aunque se conoce como regulación IPC+K (se permiten aumentos de precios reales de un 5,4 % como media para las diez empresas). Estos aumentos están dirigidos explícitamente a la financiación de las inversiones. La revisión de precios ha de realizarse cada diez años, pero se ha previsto también una revisión provisional a los cinco, a petición de las empresas o de Ofwat, y el organismo regulador ha dicho que, efectivamente, esta revisión se llevará a cabo.

Estas medidas, especialmente el vínculo entre el control de precios y la financiación de las inversiones, pueden justificarse teniendo en cuenta   —110→   el problema de la subinversión descrito en la sección 3.3. La vida de los activos en el sector del agua es generalmente muy larga, y los activos apenas tiene valor en usos alternativos. Los inversores privados tienen que hacer frente a un riesgo de regulación (que un Gobierno pueda posteriormente modificar las regulaciones sobre precios, calidad o medio ambiente de tal modo que la inversión inmovilizada deje de producir un rendimiento adecuado). Al permitir que los gastos en inversión se recuperen en un plazo más corto, los factores K y el largo desfase regulador contribuyen a aminorar este problema. A esto también ayuda una disposición de la Ley de Aguas de 1989 que exige que el organismo regulador permita una tasa de rentabilidad razonable. Además, es posible el traslado de los costes si se imponen inesperadamente criterios medioambientales o de calidad más estrictos.

Al igual que con la distribución de electricidad, la estructura regional del sector del agua hace factible la competencia por comparación, aunque su puesta en práctica dista mucho de ser fácil, dadas las enormes diferencias existentes entre las regiones. Los elementos comparativos no forman parte de los controles de precios actuales, pero se dispondrá de información comparativa en el momento de las revisiones de precios. El valor potencial de dicha información constituyó un factor de importancia en la recomendación de la Comisión de Monopolios y Fusiones relativa a una fusión entre tres de las empresas de agua más pequeñas. Dado que la fusión reduciría el número de empresas independientes comparables, la Comisión la permitió a condición de que las ganancias de eficiencia del 10 % se trasladaran a los cinco años a los consumidores.

Desde el punto de vista político, el agua ha sido, tal vez, la privatización más polémica. Desde el punto de vista económico, era la que estaba menos justificada⁴⁴. La anterior integración de la toma de decisiones relativa a precios, inversiones, calidad y medio ambiente tenía ventajas naturales, y su separación suscita preocupaciones en cuanto a la subinversión, que el detallado sistema regulador pretende superar, al mismo tiempo que trata de frenar el evidente potencial de abuso monopolista. La subinversión fue, ciertamente, un grave problema cuando la propiedad era pública, pero no parece probable que la respuesta se encuentre en la privatización.

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La privatización por etapas de British Rail (BR) comenzó en los años ochenta. Su filial de transbordadores, Sealink, y sus hoteles se vendieron a empresas del sector privado, y se introdujo la competencia en algunas áreas como el servicio de comidas. Sin embargo, los principales planes de privatización se anunciaron tras las elecciones de 1992 (Ministerio de Transportes, 1992). La privatización de BR es particularmente difícil porque combina el monopolio, aunque sujeto a la competencia en el más amplio mercado de transporte, con déficit en las principales áreas. Además, la política ferroviaria debe considerarse en relación con la política de transportes en su conjunto, especialmente con las subvenciones implícitas disfrutadas por los usuarios de las carreteras.

Las opciones para privatizar BR incluían la separación vertical entre la infraestructura (vías y estaciones) y los servicios de trenes, la separación en divisiones entre Intercity, servicios de cercanías del Sureste, etc., y la separación regional (que existía antes de la nacionalización). El Gobierno piensa vender las divisiones de carga y de paquetería de BR y reestructurar su división de pasajeros. Habrá una separación vertical: BR se ocupará de la infraestructura viaria, y, a largo plazo, la intención es que todos los servicios de pasajeros se den en concesión al sector privado. Mientras tanto, BR continuará operando estos servicios. Se creará un organismo responsable de la concesión de los servicios de pasajeros y se regulará el libre acceso a la infraestructura de la red. Este organismo podrá subvencionar servicios deseados, pero deficitarios, a través de subastas competitivas, es decir, la concesión la obtendrá el operador que necesite la subvención más pequeña. Las estaciones de ferrocarril podrán venderse o alquilarse.

Estas propuestas tienen que hacer frente a enormes dificultades. Por ejemplo, los servicios ferroviarios carecen de homogeneidad eléctrica (que es en sí misma bastante heterogénea si se tienen en cuenta la situación y la fecha) y la disposición de libre acceso sujeta a restricciones horarias y de ruta será compleja. No obstante, las propuestas son atractivas. Su objetivo se encuentra más en la competencia (a través de las concesiones y del libre acceso) que en la transferencia de propiedad per se. El monopolio natural intensivo en capital de la infraestructura permanecerá en manos públicas (al menos por ahora) y estará separado verticalmente del servicio de trenes. Irónicamente, el hecho de   —112→   que la situación financiera de BR la haga invendible en su conjunto puede haber dado lugar a un enfoque más favorable a la competencia en la privatización de los ferrocarriles que en casos anteriores.

Al igual que sucede con los ferrocarriles, en los años ochenta se produjo una privatización parcial de los servicios postales (por ejemplo, el negocio bancario del Giro fue privatizado). Las principales actividades del Post Office son los paquetes (Parcel Force), las cartas (Royal Mail) y los servicios al por menor (Post Office Counters). El Gobierno pretende privatizar Parcel Force, que se enfrenta a una competencia muy fuerte por parte del sector privado, y hay posibilidad de que el sector privado entre en el área de servicios al por menor; sin embargo, la privatización del Royal Mail es menos probable (¡La privatización puede exigir también un cambio de nombre!). En la distribución de cartas se ha permitido la competencia desde 1981, pero sólo cuando el precio excede de una libra esterlina (en comparación con los 24 y los 18 peniques que cuesta enviar las cartas en primera y segunda clase, respectivamente). Por lo tanto, la competencia en la distribución de cartas se encuentra efectivamente restringida al mercado de envíos urgentes. Sin embargo, la completa liberalización probablemente pondrá en cuestión la uniformidad geográfica de los precios. El negocio urbano e interurbano de costes más bajos puede caer en manos de la competencia, dejando a Royal Mail con el poco lucrativo correo rural. Al ser esto difícilmente aceptable desde el punto de vista político, puede ocurrir que el monopolio estatal sobre el servicio básico de distribución de cartas, tal vez en una forma atenuada, permanezca.

¿Hasta qué punto está funcionado bien la política de privatizaciones en Gran Bretaña? Esta pregunta básica es muy difícil de contestar con seguridad por una serie de razones.

En primer lugar, hay que especificar los criterios para evaluar los resultados. Un criterio global incluiría los intereses de los consumidores, de los accionistas, de los empleados, de los proveedores, de los competidores, del Gobierno y de los contribuyentes; todos con una   —113→   ponderación de bienestar apropiada⁴⁵. El efecto sobre los consumidores, para tomar sólo un elemento, implica no sólo el nivel general de precios en el sector en el que se privatiza la empresa, sino también la estructura de precios y los aspectos no relacionados con los precios, como la calidad.

En segundo lugar, hay que evaluar los cambios en los distintos elementos de los resultados. Al considerar los beneficios de los accionistas, por ejemplo, habría que medir idealmente el beneficio económico de la empresa, pero los beneficios contables, como es bien sabido, no constituyen una medida perfecta del beneficio económico, especialmente con datos sobre un período corto de tiempo y cuando están sucediendo cambios importantes en la estructura empresarial e industrial.

En tercer lugar, está el problema fundamental del análisis contrafactual: ¿qué habría ocurrido de no haberse producido la privatización? Este problema tiene dos partes. La primera es que hay que tener en cuenta los cambios exógenos, por ejemplo, el progreso tecnológico en el sector de las telecomunicaciones, el movimiento en los precios mundiales del petróleo y las cambiantes circunstancias macroeconómicas. En segundo lugar, hay que especificar los acontecimientos de política económica endógenos a la hipótesis contrafactual, Por ejemplo, ¿en qué medida se habría producido la liberalización de no haberse dado la privatización? ¿Habría mejorado la productividad antes de la privatización de no haber habido perspectivas de privatización? ¿Fue la privatización esencial para la disminución de las restricciones a la inversión o hay que atribuirlo a la política macroeconómica? ¿Se habría reformado en cualquier caso el sector público?

En cuarto lugar, no hay demasiados datos. British Telecom, la primera de las grandes privatizaciones, se vendió hace ocho años. En este tiempo, se han producido cambios considerables en la política de competencia y de regulación en la industria de las telecomunicaciones, así como un rápido avance tecnológico. En los otros sectores de servicios, la historia es aún más corta. La privatización de la industria eléctrica se produjo hace tan sólo dos años.

En resumen, el problema está en evaluar el impacto de uno de entre muchos factores sobre algo que es difícil de especificar, por no hablar de medir, y hacerlo con muy pocos datos. Sin embargo, se pueden realizar y, de hecho, se han realizado progresos a la hora de evaluar   —114→   los resultados de las privatizaciones en Gran Bretaña. No obstante, estos resultados hay que interpretarlos con precaución. En concreto, hay que prestar atención al conjunto de la evidencia y no olvidar que ha habido muchos estudios empíricos sobre la relación entre propiedad y resultados en otros contextos, por ejemplo, los estudios de corte transversal mencionados en la sección 3.3.

Diversos autores han estudiado los resultados de las privatizaciones en Gran Bretaña, entre ellos Bishop y Kay (1988), Yarrow (1989) y Bishop y Thompson (1992). Al no existir medidas globales de los resultados, se han utilizado indicadores parciales, sobre todo (i) medidas de rendimiento financiero como los beneficios contables y los datos sobre el precio de las acciones y (ii) medidas de productividad.

Las medidas de rendimiento financiero, como los beneficios contables y la evaluación bursátil, son mejores indicadores del resultado económico general para las empresas que operan en mercados competitivos que para las que tienen poder de mercado. Para estas últimas, el rendimiento financiero puede reflejar la in(eficiencia) de los marcos reguladores y competitivos más que la eficiencia de la empresa. En cualquier caso, los movimientos en el precio de las acciones han de interpretarse con cuidado, ya que reflejan el rendimiento relativo al rendimiento esperado ex ante, más que el relacionado con el rendimiento que se hubiera conseguido sin la privatización.

El rendimiento financiero de las empresas privatizadas que operaban en mercados competitivos ha variado mucho, como era de esperar (véanse los datos sobre el precio de las acciones del cuadro 4). La influencia dominante en Britoil (desde que la adquirió BP) y Enterprise Oil es el nivel de los precios mundiales del petróleo. Fabricantes tales como Rolls Royce, British Aerospace (BA, que incluye ahora a Rover) y Jaguar (ahora parte de Ford) son vulnerables a las condiciones macroeconómicas, a los tipos de cambio y, en el caso de BA, a la política de defensa. El rendimiento financiero de BA y de Rolls Royce ha caído, sobre todo recientemente. Los éxitos más evidentes han sido los de Associated British Ports (ABP), Cable and Wireless y National Freight Corporation (NFC), que la compraron sus propios empleados. Es difícil saber hasta qué punto la privatización es responsable de este comportamiento, dado que las empresas ya estaban operando, en cualquier caso, sobre una base comercial y las transacciones de propiedades han sido una parte importante del éxito financiero de ABP y NFC. Con todo, apenas hay motivos para dudar que la privatización ha tenido, en general, un efecto beneficioso sobre estas empresas.

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British Airways y British Steel, que también operan en mercados más o menos competitivos, son casos especialmente interesantes. Ambas empresas han logrado notables mejoras en su rentabilidad y productividad, sobre todo, al eliminar el exceso de personal, y, en el caso de British Steel, al abandonar actividades que producían pérdidas. Pero las medidas fundamentales se adoptaron a comienzos de los años ochenta, años antes de la privatización. BA fue siempre uno de los principales candidatos para la privatización, pero los problemas legales relacionados con la quiebra de Laker y los conflictos sobre las rutas del Atlántico Norte retrasaron su venta hasta 1987. Por lo tanto, el hecho de que la privatización fuera una posibilidad puede haber sido parcialmente responsable del giro experimentado por BA; en cualquier caso, en empresas que no tenían perspectivas de abandonar el sector público ya se habían producido reducciones de personal y se habían conseguido importantes mejoras en la productividad (véase más adelante).

  —116→  

British Steel era uno de estos casos. Sólo después de que se transformara, siendo todavía pública su titularidad, fue posible pensar seriamente en su privatización. (Desde entonces, el comportamiento bursátil de British Steel ha sido malo). El caso de British Coal, que está a punto de ser privatizada, es algo similar. Las reducciones masivas de personal, y en menor medida de producción, sucedieron en los años ochenta. Esto no es posible atribuirlo a la privatización. En realidad, la derrota de los mineros en la huelga de 1984-1985 posiblemente habría sido más difícil de conseguir si la industria hubiera estado en manos privadas. En cualquier caso, la política del sector público hacia la industria y las amenazas competitivas a las que tiene que hacer frente, y no sólo la propiedad, tienen una influencia crucial (como pone de manifiesto la crisis actual de la industria del carbón como consecuencia de su relación con las empresas productoras de electricidad).

Mientras que las empresas privatizadas que operaban en mercados competitivos han corrido distinta suerte en Bolsa, las de servicios privatizadas han tenido generalmente rendimientos superiores al mercado (véase, de nuevo, el cuadro 4). No obstante, como se ha mencionado anteriormente, este no es un indicador fiable de sus resultados económicos. Bishop y Thompson (1992) han examinado la productividad en las empresas de servicios, BA, British Steel y British Coal desde 1970. La mayoría de estas empresas han sido privatizadas y todas han sufrido reformas en las políticas de competencia y de regulación (en los sectores público y privado). Haciendo uso de distintos indicadores de producción y de utilización de factores, miden la tasa de crecimiento de la producción, de la productividad laboral y de la productividad total de los factores en cada una de las nueve empresas (véase el cuadro 5).

Bishop y Thompson ponen de manifiesto, en primer lugar, que el crecimiento de la productividad, sobre todo de la productividad laboral, es significativamente más elevado en los años ochenta que en los setenta. La mejora en la eficiencia, así como los efectos de escala y el progreso tecnológico exógeno, se identifica como una de las principales razones de esta mejora. La productividad laboral ha aumentado con más rapidez que la productividad total de los factores, debido a las reducciones en el empleo (v. g. en el carbón) y a la sustitución de capital por trabajo (v. g. en las telecomunicaciones). En segundo lugar, el hecho de que la mejora en la productividad haya sido mayor en el acero, el carbón, los ferrocarriles y los servicios postales sugiere que la reforma del sector público puede tener un gran efecto en el rendimiento, independientemente de la privatización actual o futura. En tercer lugar,   —117→   de estas cuatro empresas, sólo en la del acero cambiaron notablemente las condiciones de competencia en el período del que se disponía de datos, lo que sugiere también que la reforma del sector público puede tener un efecto importante e independiente sobre el rendimiento.

El efecto de las privatizaciones sobre los consumidores es difícil de evaluar, debido, de nuevo, al problema de lo contrafactual. En las telecomunicaciones, por ejemplo, ha habido considerables reducciones en los precios reales (véase la sección 5.1 sobre los factores X en la fórmula IPC-X). Sin embargo, esto era de esperar a la vista de la velocidad del cambio tecnológico y de los efectos de escala derivados del crecimiento de la demanda. Los grandes cambios que experimentó la estructura de precios tras la privatización se vieron muy influidos por la liberalización. Esta ha favorecido a las empresas más que a los consumidores residenciales típicos (cuyos recibos no han obedecido a la fórmula IPC-X), aunque los consumidores se benefician, en general, de la disminución de los costes empresariales.

Otro aspecto importante del resultado de las privatizaciones, especialmente en lo que se refiere al consumidor, lo constituyen sus efectos sobre la calidad del servicio. Cuando comenzaron las privatizaciones   —118→   de los sectores de servicios británicos (BT, BG, BAA), la regulación del monopolio no cubría explícitamente la calidad del servicio, y existía el peligro evidente de que el comportamiento maximizador de beneficios condujera al empeoramiento de la calidad. De hecho, el resultado ha sido variado y la regulación de la calidad por medios informales ha tenido cierto efecto. Además, el Gobierno ha introducido una regulación de la calidad más explícita en las privatizaciones de las industrias eléctrica y del agua y, sobre todo, en la Ley de Competencia y Servicios de 1992, como parte de la iniciativa «Carta de los Ciudadanos» de John Major.

Rovizzi y Thompson (1992) evalúan la calidad en las empresas de servicios privatizadas y en las públicas. El caso de BT es especialmente instructivo. Una vez privatizada, BT dejó de publicar estadísticas sobre la calidad de sus servicios, y las quejas de los consumidores sobre la calidad aumentaron, especialmente en 1987, año en que se produjo una huelga de técnicos. La calidad de BT no se encontraba sujeta a regulaciones explícitas, pero Oftel intervino y realizó su propio estudio. Este puso de manifiesto que la anterior tendencia positiva en la fiabilidad de las llamadas y en la velocidad de reparación de las averías se había visto truncada tras la privatización. Su solución no fue la de poner un término de calidad en la fórmula de control de precios cuando ésta se revisó en 1988, sino exigir a BT que asumiera la responsabilidad financiera por el mal servicio, estableciendo un plan de compensación al cliente, que implicaba pagos establecidos por retrasos indebidos, etc., y disposiciones para que los consumidores pudieran reclamara daños y perjuicios. También se pidió a BT que reanudara la publicación de estadísticas sobre la calidad de sus servicios. En otro área -teléfonos públicos- se introdujo la competencia en parte como incentivo a la calidad. La calidad de los servicios de BT ha mejorado considerablemente desde entonces.

La compensación por servicio deficiente existe ahora en los sectores del gas y de la electricidad, en los que la legislación de privatización incluía medidas para regular la calidad (véase Rovizzi y Thompson, 1992). El sector del agua está, naturalmente, sujeta a un conjunto de regulaciones relativas a la calidad controladas por una serie de organismos, entre los que se encuentran la National Rivers Authority y la Comisión Europea.

La lección que se desprende de esta experiencia es que la privatización per se puede llevar a un empeoramiento de la calidad de los servicios. Cuando comenzaron las privatizaciones en Gran Bretaña, no   —119→   se le prestó la suficiente atención. Si embargo, este fallo se ha solucionado finalmente. Aquí, como en otros aspectos, la regulación, y la competencia donde es posible, son determinantes clave de los resultados de la privatización.

En Gran Bretaña, las privatizaciones se han venido produciendo durante más de una década. No obstante, al haber cambiado el énfasis en los distintos objetivos y al haber ganado en experiencia, su carácter ha variado. A riesgo de caer en una simplificación excesiva, estos cambios pueden resumirse siguiendo los períodos entre elecciones:

1979-1983: El programa comenzó gradualmente, obteniéndose unos ingresos anuales muy por debajo de los mil millones de libras esterlinas, y se centró en las empresas que operaban en sectores competitivos. Estas empresas se vendieron habitualmente por partes, utilizándose a veces la subasta. Como resultado, el precio fue bastante ajustado, Mientras tanto, se había iniciado la liberalización en los sectores de servicios, aunque inicialmente no se había previsto su privatización. 1983-1987. La venta de BT marcó el inicio de un cambio de estrategia: fue la primera gran venta, la primera privatización que necesitó un marco regulador y la primera iniciativa tendente a la ampliación de la base accionarial; sin embargo, las anteriores medidas liberalizadoras en la industria de las telecomunicaciones quedaron en suspenso. British Gas siguió dos años más tarde, aunque apenas se prestó atención a la competencia y a la regulación. Después de BT, las empresas se vendieron habitualmente de una vez y prevaleció la subvaloración del precio de venta de las acciones.

1987-1992: Las privatizaciones de empresas de servicios continuaron con el agua y la electricidad. Desde el punto de vista de la política relativa a la estructura industrial, la industria eléctrica fue privatizada de una forma completamente distinta a la industria del gas, donde tuvieron que realizarse importantes modificaciones. Las revisiones en las políticas de competencia y de regulación dieron lugar a más cambios en la industria de las telecomunicaciones. La política de vender empresas por etapas se reanudó en algunos casos.

1992: Parece que existen perspectivas de privatizar por etapas y de liberalizar el ferrocarril y el servicio postal. La industria del carbón, muy reducida en cuanto a su tamaño, se venderá con toda probabilidad a   —120→   una empresa o conjunto de empresas más que a particulares, aunque su futuro es muy incierto. En general, la atención está pasando de la cuestión de la propiedad a las cuestiones fundamentales de la competencia y la regulación.

¿Qué lecciones pueden obtener otros países del programa de privatizaciones británico? Las lecciones económicas pueden agruparse en dos grandes epígrafes: organización industrial y organización financiera (no voy a especular sobre las lecciones políticas.)

La primera lección financiera es que se pueden obtener importantes ingresos mediante la privatización. O, más concretamente, su capacidad para capitalizar flujos de ingresos futuros es grande. Si la privatización aumenta o no la riqueza neta del Gobierno es otra cuestión. Eso depende, entre otras cosas, de la política de fijación de precios de las acciones y de si la privatización mejora la eficiencia industrial. Hay formas sensatas de reducir el riesgo de subvaloración: la venta por etapas y las subastas. Pero la venta de acciones a un precio inferior al del mercado es una manera de aumentar considerablemente el número de personas que poseen acciones; aunque, aparte de ser muy cara, no es una manera equilibrada, profunda ni duradera. Hay otras formas de ampliar la base accionarial, si esto se considera deseable, mediante la puesta en práctica de una política impositiva general para el ahorro y la inversión.

Como se mencionó en la introducción, la característica especial del programa de privatizaciones británico desde 1984 ha sido el hecho de que se centrara en las empresas de servicios. Evidentemente, el monopolio y otros problemas de fallos de mercado no desaparecen cuando se privatizan estas empresas, y el éxito de la privatización depende críticamente de la política de competencia y de regulación. La experiencia británica es especialmente instructiva a este respecto. Los intentos de liberalizar las empresas de servicios a comienzos de los años ochenta fueron pasos encaminados en la dirección correcta, aunque no tuvieron mucho éxito, debido principalmente a que la regulación de la competencia (el acceso a la red, por ejemplo) era inadecuada y a que las actividades dirigidas a impedir la entrada no se vieron obstaculizadas. Este problema no fue corregido a mediados de los años ochenta. Más bien, la política de competencia tendió a ser desplazada por la necesidad de privatizar con rapidez. Así, ni British Telecom ni British Gas se reestructuraron antes de su venta. Igualmente, los problemas de regulación se subestimaron y se establecieron marcos reguladores muy generosos. Sin embargo, se sentó una importante base para el futuro: la creación de organismos reguladores independientes como Oftel que,   —121→   junto con los organismos de defensa de la competencia, han comenzado a solucionar algunos errores cometidos anteriormente. La política relativa a algunas privatizaciones posteriores y la Ley de Competencia y Servicios demuestra que el propio Gobierno desea evitar la repetición de esos errores.

La cuestión clave a largo plazo es la de si los organismos y las prácticas reguladoras podrán dar lugar a un marco regulador estable con buenos incentivos económicos y el mayor campo posible para una competencia efectiva. Si no, en las empresas de servicios privatizadas podrán aparecer, además de otras ineficiencias, problemas de subinversión. Ya hay numerosas discusiones sobre el «riesgo de regulación», debido, en parte, a los cambios ex post en la política reguladora mencionados anteriormente. Si este problema queda sin solución, la privatización de la industria del agua, por ejemplo, puede llegar a convertirse en un gran error.

En resumen, las lecciones económicas son las de privatizar empresas que operen en sectores competitivos, pero tratando de utilizar métodos de venta eficientes. En los sectores de servicios es importante no dejarse llevar por la necesidad de privatizar con rapidez y pensar, en primer lugar, en la competencia y en la regulación y, en segundo lugar, en la privatización, y esto sólo si son factibles buenas estructuras de incentivos a largo plazo. No hay que olvidar que la reforma dentro del sector público -incluyendo la liberalización y la regulación independiente- es posible en cualquier caso.

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This paper analyzes the British privatization experience since 1980, both theoretically and empirically, with regard to three issues: revenue raising, distributive and political objectives, and economic efficiency The British telecommunications, gas, electricity, water, railway and postal services industries are studied. The two main conclusions of the paper are that large amounts of revenues can be raised through privatization, although this may not increase the value of the Public Sector, and that privatization cannot be a substitute for Competition policies.

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Centro de Estudios Monetarios y Financieros (CEMFI)

Es siempre una tarea difícil comentar el trabajo de quien ha sido nuestro maestro. Más aún, si esa persona es un gran experto en el tema en cuestión y cuando, además, nuestro conocimiento sobre dicha materia proviene, en gran medida, de sus enseñanzas. Esta es precisamente la complicada situación en la que me encuentro al escribir este comentario. Por todo ello, mi propósito no será tanto evaluar críticamente las conclusiones del presente artículo de John Vickers sino aportar una perspectiva distinta del problema de la privatización.

En particular, pretendo centrar mis comentarios en torno a las privatizaciones de carácter parcial; entendiendo como tales aquéllas en las que el Estado transfiere a manos privadas una proporción del capital de la empresa pero retiene el control sobre todas aquellas decisiones que afectan a su funcionamiento (esto es, el Estado retiene en su poder los llamados derechos de control que determinan el objetivo último de las empresa)⁴⁶.

¿Por qué es interesante estudiar las privatizaciones parciales? Se me ocurren dos razones fundamentales. En primer lugar, este tipo de privatización ha sido escasamente analizado por la literatura sobre privatizaciones. Esta literatura ha centrado su atención en la dicotomía entre privatización total versus no privatización. En segundo lugar, y de forma más importante, en numerosos países (entre ellos España) una proporción elevada de las empresas privatizadas lo ha sido de manera parcial. (Así, por ejemplo, alguna de las más importantes operaciones de privatización en España tales como las de Telefónica, ACESA, REPSOL, ENDESA, GESA o ENCE, han tomado la forma de privatizaciones parciales)⁴⁷.

La razón por la que se observan privatizaciones parciales en la realidad no es, a mi entender, que el «mercado» imposibilite la puesta en   —124→   práctica de una supuesta política de privatizaciones totales. Por el contrario, estas privatizaciones de carácter parcial responden a una estrategia preconcebida por parte del propio Estado, cuya comprensión requiere de un concepto de propiedad distinto del que se ha venido utilizando en la literatura.

En los trabajos existentes⁴⁸, la propiedad determina el objetivo y también el conjunto de mecanismos para la supervisión (monitoring) de la gestión de la empresa. Si la empresa es pública, entonces es el Estado quien supervisa al gestor con el fin de maximizar el excedente social. En cambio, si la propiedad es privada, la supervisión la realizan los mercados de valores (y/o intermediarios financieros tales como los bancos) de cara a maximizar la rentabilidad económica de la empresa. Según qué tipo de supervisión, pública o privada, resulte socialmente más eficiente se asignará la propiedad de la empresa al Estado o a los accionistas privados. En ausencia de otros factores, no hay lugar para las privatizaciones parciales dada esta interpretación de la propiedad.

Alternativamente, podemos entender la propiedad de manera más restrictiva, como el derecho a la toma de decisiones sobre variables no contratables en la tradición de la literatura de contratos incompletos⁴⁹. Bajo esta interpretación, la privatización es solamente una reasignación de los derechos de control y, por tanto, una redefinición del objetivo de la empresa. La propiedad no determina en este marco conceptual el conjunto de instrumentos para la supervisión de la actividad gestora. Así pues, bajo el control público, la supervisión puede incorporar mecanismos de mercado (privatización parcial) o bien, limitarse a los mecanismos propios de la administración pública (empresa totalmente pública).

En este nuevo contexto, la dicotomía se establece pues entre control público (esto es, empresa pública o empresa parcialmente privatizada) y control privado (empresa privada).

A su vez, la diferencia fundamental entre la empresa totalmente pública y la privatizada parcialmente radica en el conjunto de instrumentos de supervisión. Este conjunto es más amplio en el último caso ya que el Estado puede condicionar sus relaciones con la gestión de la empresa a la valoración que de dicha gestión hace el accionariado privado.

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La privatización parcial será deseable cuando: (i) los objetivos del sector privado de la economía estén en franca contradicción con los de bienestar social y (ii) la labor de supervisión ejercida por el accionariado privado, aun cuando éste no ejerza el control de la empresa, permite una mejor corrección de los posibles problemas de agencia en la gestión de la misma.

Si la supervisión privada en ausencia de los correspondientes derechos de control no es efectiva y el control residual se desea mantener en el sector público, entonces la empresa no debería ser privatizada. Si, por el contrario, no existe incompatibilidad entre objetivos públicos y privados, y la supervisión privada sólo es efectiva cuando el sector privado posee los derechos residuales de control, la empresa debería privatizarse en su totalidad⁵⁰.

Me gustaría resaltar, para concluir, que el enfoque elegido para discutir las privatizaciones parciales en estas páginas no tiene en cuenta algunas de las razones usadas habitualmente para su justificación. Por ejemplo, he hecho caso omiso a argumentos relacionados con los aspectos de financiación del déficit. En este punto, mi visión coincide con la de John Vickers en que las privatizaciones son financieramente neutrales a menos que impliquen un aumento de eficiencia económica. Tampoco he tenido en cuenta el argumento, esta vez perfectamente válido, de que reteniendo el control público, el Estado evita incurrir en los costes de transacción asociados al establecimiento de mecanismos de regulación. Estos mecanismos serían imprescindibles si finalmente la propiedad se transfiriera a manos privadas aún a pesar de la incompatibilidad entre los objetivos públicos y privados.

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INSEAD y CEPR

Cuando el programa de privatizaciones británico estaba en sus inicios, John Vickers y George Yarrow realizaron una predicción: la privatización por sí sola no es suficiente, lo que importa es la competencia. Varios años después John Vickers desarrolla el mismo tema, pero con dos diferencias: ahora sabemos que tenía razón entonces y ahora puede explicar lo que sucede cuando los políticos empiezan a hacer caso de este importante mensaje. Por ello esta amplia panorámica es a la vez útil y motivadora. Haré sólo cuatro comentarios.

Vickers pone escaso énfasis en el efecto recaudador de la privatización. Es verdad que en un modelo a la Modigliani-Miller (o en un modelo con equivalencia ricardiana) no hay razón para esperar ningún efecto. Sin embargo sabemos que hay muchas razones por las que el teorema de Modigliani-Miller no se cumple. La preferencia revelada sugiere que los gobiernos se preocupan por este aspecto. Sabemos que las empresas en dificultades prefieren vender activos en vez de emitir bonos nuevos, en forma parecida a lo que hacen las personas. Vickers afirma que el gobierno británico pensó que no podría recapitalizar a British Telecom emitiendo deuda. El gobierno italiano, que tiene que reemitir proporciones sustanciales de su deuda total cada mes, se siente en peligro y considera la venta de activos como una alternativa atractiva.

Esto no es más que una intuición, desde luego, pero parece estar demasiado extendida como para descartarla a la ligera. Creo que se necesita trabajar más en este área. Me gustaría que se hiciera una investigación sistemática de las razones por las que el teorema de Modigliani-Miller puede no cumplirse.

Una vez convencidos de que la competencia es más importante para los resultados de una empresa que la privatización, es difícil no preguntarse   —127→   en qué condiciones debería ser pública una empresa. Hay mucha literatura en este área, desde luego. Pero es un aspecto tan crucial que una discusión corta sería útil. No existe una frontera mágica que separe aquellos bienes y servicios que deberían ser producidos de forma privada y aquellos que corresponden al sector público. La mera comparación de lo que se hace en varios países sugiere precisamente que existen muchas estructuras alternativas que funcionan: el transporte y la educación son dos ejemplos de sectores en los que los rendimientos a escala y/o las externalidades implican que si se produce de forma privada se necesita mucha regulación mientras que si la producción es pública se requiere una gran presión competitiva. Los ejemplos que da Vickers (telecomunicaciones, electricidad, agua) proporcionan una vívida ilustración de la existencia de un área gris intermedia.

La necesidad de aclarar los criterios relevantes es aún más acuciante, debido a la tendencia de los gobiernos a privatizar o nacionalizar por razones equivocadas. Durante muchos años la defensa de la propiedad pública se ha basado en argumentos tales como los recursos naturales, supuestos intereses estratégicos nacionales, la protección del empleo o la simple ideología. En los años 80 se ha justificado la privatización mediante una serie de argumentos dudosos, como la necesidad de disciplinar a los gerentes, la eficiencia de los mercados financieros y el poder de monopolio. Vickers aclara considerablemente el debate, señalando la necesidad de intercambiar los costes y beneficios relativos de la regulación y la propiedad pública.

Los lectores no británicos, como es mi caso, probablemente descubrirán esta forma de regulación de precios en este artículo. Me parece inicialmente una obvia mejora con respecto a la vieja regulación de la tasa de rentabilidad. La elección correcta de X -la tasa a la que caen los precios regulados en relación al índice de precios agregado- proporciona a la empresa regulada un incentivo similar al del mercado para elevar su productividad. No obstante, es evidente que esta forma de regulación depende crucialmente de la elección de X. Una X incorrecta mantenida durante varios años podría tener unos efectos desastrosos: si es demasiado baja el incentivo se ve sustituido por una renta, si es muy alta la calidad podría ser (monopolísticamente) reducida, simplemente para poder sobrevivir.

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La descripción de cómo ha funcionado esta regla sugiere un proceso de prueba y error, lo que es normal en la etapa inicial. Cabe esperar, siendo optimistas, que las instituciones reguladoras desarrollen marcos analíticos que les permitan elegir valores de X que tengan en cuenta la especificidad del bien o servicio de referencia. Mi lectura de la exposición de Vickers es, sin embargo, muy distinta. Parece indicar que se tiende a fijar X a fin de dotar a la empresa regulada de una adecuada rentabilidad. En otras palabras, en la práctica la regla IPC-X y la regulación de la tasa de rentabilidad son indistinguibles.

Si es correcta, considero esta conclusión devastadora no sólo para la regla IPC-X sino también para la defensa de la regulación como un procedimiento superior tanto a la propiedad pública como la ausencia de regulación. Existe una amplísima literatura que revela los problemas de la regulación de la tasa de rentabilidad. Si la regla IPC-X no es mejor nos vemos obligados a volver a plantearnos las preguntas más comprometidas. ¿No es cierto que es posible introducir una dosis adecuada de competencia que haga inútil la regulación? O, de forma equivalente, ¿no es a menudo la regulación una forma de introducir la competencia? Si la respuesta es que la competencia es absolutamente imposible, ¿en qué se basa el rechazo a la propiedad pública? Obviamente no tengo respuesta a estas preguntas. Confío en que habrá más artículos de Vickers en esta línea.

Mi último comentario es una protesta. Ciertamente el Reino Unido ha sido el país precursor en la privatización y se puede aprender mucho de la experiencia británica. No obstante, muchos otros países también han privatizado y desregulado durante la década de los 80. Debido a que hay muchas diferencias entre los enfoques de distintos países, hay mucho que aprender de las comparaciones internacionales, de la misma forma que la mayor variabilidad de la variable explicativa da lugar a resultados de la regresión más ajustados. Unas pocas observaciones en relación al caso francés servirán para ilustrar este aspecto.

La distribución del agua ha estado en manos privadas desde hace mucho tiempo en Francia. Para el diseño en curso de sistemas de regulación, las autoridades británicas podrían aprender algo tras un análisis cuidadoso de la experiencia francesa. Las telecomunicaciones, por otro lado, son públicas. Sin embargo, France Telecoms es una compañía   —129→   muy innovadora, que carga precios muy altos. Aquí hay un vínculo obvio con la discusión sobre la regla IPC-X. Por último, al privatizar, las autoridades francesas han desarrollado el concepto de «núcleo de propiedad»: concentrar la propiedad entre un número pequeño de inversores privados cuidadosamente seleccionados. Este proceder es el opuesto al británico, que favorece una amplia distribución de las acciones. ¡Es verdad que la estrategia francesa se ha dirigido a evitar las OPAS de inversores extranjeros! Pero también se ha perseguido evitar problemas tales como la dispersión excesiva de la propiedad o la excesiva preocupación por los resultados a corto plazo.

Samuel Bentolila pregunta sobre si, dado que muchas de las empresas objeto de privatización producen bienes o servicios que poseen alguna característica de bien público, el estado comprueba que los estándares de calidad se satisfacen, así como su accesibilidad para amplios sectores sociales. Vicente Salas plantea si el aumento de precios que las acciones de estas empresas experimentan tras su privatización no será el resultado de una transferencia de salarios a beneficios, debido a la disminución del poder sindical. En consecuencia, pregunta sobre la evolución salarial en estas empresas tras su privatización. Finalmente, Juan José Dolado formula la misma pregunta en términos más generales al interesarse por el efecto de la titularidad pública o privada de la empresa sobre las relaciones laborales.

Respondiendo a Salas y Dolado, Vickers sostiene que también en este tema el grado de competencia en el mercado es posiblemente más importante que la titularidad de las empresas. En cuanto a la evidencia, indica que los salarios no han cambiado radicalmente en un sentido u otro con la privatización, pero si en cambio los volúmenes de empleo, ya que en muchos casos se han reducido considerablemente unas plantillas que se consideraban sobredimensionadas, debido sobre todo al efecto de la competencia potencial. Además, las reducciones importantes en los niveles de empleo han tenido lugar en el acero y el carbón, enteramente en el sector público. Otro elemento importante de la experiencia británica es la guerra abierta entre los sindicatos mineros y el gobierno conservador.

En su respuesta a la pregunta de Bentolila, John Vickers confirma   —130→   que existe una regulación de servicio universal: las compañías deben satisfacer toda demanda razonable. No obstante, se trata de un tema delicado ya que está relacionado con el tema de la discriminación de precios.

En su respuesta a los comentarios de Wyplosz sobre si la privatización es como mínimo inocua, concluye que en sectores competitivos los argumentos económicos son fuertemente favorables a la privatización. El problema está en los sectores no competitivos. Afirma que no comparte la posición según la cual la titularidad es neutral y lo único que importa es la competencia y la regulación. Un aspecto importante del programa británico de privatizaciones es que ahora existen reguladores independientes. Con empresas públicas, la supervisión y el control no existían, mientras que la privatización ha ido asociada con la aparición de reguladores independientes lo que ha supuesto ganancias importantes en términos de eficiencia. No obstante, Vickers añade que no entiende las razones (probablemente de economía política) que impiden la existencia de reguladores independientes para empresas públicas. Sobre el efecto de la privatización sobre la competencia afirma que es muy difícil de valorar. En el Reino Unido la privatización, a pesar de que en algunas etapas ha tenido una influencia anticompetitiva, ha dado lugar a que el sector de los servicios públicos sea más liberal que en otros países europeos.

Sobre el tema de la titularidad de las empresas, Vickers añade que la empresa pública reúne regulación y producción. La privatización separa estos dos aspectos. Desde un enfoque de contratos incompletos, como el utilizado por Padilla en sus comentarios, hay argumentos a favor y en contra de la titularidad pública. El argumento negativo es el de la restricción presupuestaria «blanda» de las empresas públicas, causada por problemas de inconsistencia temporal. En cambio, la privatización es un compromiso creíble por parte de la administración a no actuar de forma blanda. El argumento a favor de la titularidad pública es el de la subinversión. Dado que no es posible comprometerse a una cierta política regulatoria futura, las empresas privadas no cuentan con los incentivos adecuados para realizar los niveles de inversión óptimos.

Por último, y en relación al tema de regulación de precios frente a regulación de beneficios, argumenta que hay tres aspectos cruciales: el intervalo temporal entre dos inspecciones, la posibilidad de establecer comparaciones entre empresas como determinante de la regulación, y por último, sobre si hay que regular niveles de precios y/o precios relativos.